区政协社事委法制组  宋颖

      古城苏州是吴文化的发祥地，全国首批24座国家历史文化名城之一。“三区融合”以来，姑苏政法人正谱写着政法实践护航名城保护，探索、推进“政法护名城”的新篇章。
       一、姑苏“政法护名城”的法理依据
      名城保护是对城市历史价值、地理条件、民族特征、布局现状、建设需要和发展限度等的综合性保护，其涉及的利益已超出了特定个体利益的范畴，具有公益性。对这样一种利益的司法保护，法学领域专称为“公益诉讼”。
      1.公益诉讼的概念
      经济学的“公地悲剧”现象是指：一整块草地被划分成几块分给牧羊人，而在中间留下了一块公共用地，每个牧羊人都可以自由使用。一年下来，个人的草地被有计划、有节制地使用，而公共的草地却因过度放牧而寸草不生。实验得出结论：无人管理的公共利益，每个人都会自觉或不自觉地榨取并为己所用。
      与保护个体利益一样，法律也要对公共利益进行保护，这就引出了公益诉讼的基本概念，即对侵犯非特定个体利益的行为，有权单位依法追究其法律责任的活动。
       2.公益诉讼有民事、行政之分
       2015年底，最高检制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，2018年3月施行的两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对我国检察机关提起民事、行政公益诉讼进行了法律界定。
民事公益诉讼中，对象涉及破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为；行政公益诉讼中，对象是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的。
      3.苏州地方《两个条例》的实施
      2018年3月，《苏州国家历史文化名城保护条例》和《苏州市古城墙保护条例》正式施行。《名城保护条例》保护对象涉及历史城区的整体格局与风貌、历史文化街区、历史地段、河道水系、文物保护单位、地下文物埋葬区、苏州园林、古建筑、古城墙、传统民居、古树名木、吴文化地名、工业遗产、传统产业，以及非物质文化遗产等。《古城墙保护条例》保护对象为苏州历史城区内、始建于1949年前现存的砖石城墙（含城门）、土城墙及其遗址、遗迹。两个条例均明文规定了违反条例所需承担的法律责任，包含了行政处罚、民事赔偿以及刑事追责。
       二、姑苏“政法护名城”的做法和经验
       作为全国首批历史文化名城保护区的政法机关，姑苏区检察、法院立足于政法工作所特有的刑事、民事、行政办案职能，积极参与和保障名城保护，在法学理论、司法实践等角度，探索和建立保障机制。
       1.姑苏检察立足民行监督维护古韵特色
      2012年，古城“三区合并”成立全国首个国家历史文化名城保护区，姑苏区检察院及锋而试，跨部门组建了古城保护内部联动领导小组和办公室，在民事行政检察部门特设名城保护处，强化毁损古资源类案件的办理。2015年，进一步整合全院资源、将名城保护处升级为名城保护工作室，抽调民行、公诉、办公室、反贪、控申、法警大队六大部门的骨干，将检察视野延展到名城保护的行政协调、公益诉讼上来，极大限度地发挥好保护名城的检察职能。
      6年来，在古城通道、区域和标志物等领域，发起公益调查15次，制发检察建议12份，列席行政机关工作会议现场监督7次，撰写公益调查报告、情况反映以及理论调研文章10余篇，积极推动了苏州地方《两个条例》的出台。
      2.姑苏法院扎根审判实践保护环境资源
      2014年，法院系统将涉及苏州市下辖6个区和市级行政机关的环境保护类案件，集中由姑苏区法院审理，实现了刑事、民事、行政“三审合一”（涉及姑苏区的行政诉讼，后由昆山法院审理）。2018年3月，区法院结合法院系统行政公益诉讼试点探索和区域审判实际，组建历史文化和环境资源保护审判庭，将散落于刑事、民事、行政等各庭的历史文化和环境资源保护案件集中审理。
多年的实践中，区法院环保类案件逐年递增，由2014年的25件增加到2017年的150余件，审理了太湖流域非法捕捞案、甪直、西山倾倒垃圾等大案要案，先后获得行政判决类法律文书全国一等奖、“全国十佳”法律文书等荣誉，在全市环境保护审判领域独树一帜。
        三、姑苏“政法护名城”的特点和趋势
       1.专项保护向整体保护延伸，开拓名城保护新领域
2013年初的临顿河违法排放泥浆事件是姑苏检察院介入古城保护的起点。抬高了近2米的河床、浑浊的临顿河水引发了较强的社会反响。区检察院及时调查，撰写的《泥浆事件的调查报告》为领导提供参谋决策，市、区主要领导高度重视，召开市级多部门协调会，多方论证处理方案，最终通过行政处罚快速处置该情况。姑苏区法院在对太湖禁渔期非法捕捞类案件的审理中，延展案件审判外的恢复性司法，建立生态修复金缴纳机制，加强对受损环境资源的修复。
      近年来，政法护名城的保护客体延伸到河流通道、城墙边界、控保街区、节点标志物等行政执法对象，保护机制拓展到现场公益调查、调研分析材料、司法建议文书、列席行政机关会议、促进地方立法、强化行政执法、适当司法干预，初步形成了名城保护系统、科学的保护体系。
      2.事后保护向预先保护延伸，掌握名城保护新动态
      2015年6月，全国重点文保单位盘门景区发生古城墙滑坡，造成河床被挤压，姑苏区检察院名城保护工作室立即走访调研，真实掌握了阊门、胥门古城墙和吴门桥巨型护栏石的缝隙、构树、变形、开裂等情况，深入分析了问题产生的原因和对策，并向相关单位提出检察建议。姑苏区法院在阳澄湖倾倒垃圾一案的审理过程中，加强与行政主管机关的双向互动，促进了类似事件的预防管理。
      3.单一保护向合力保护延伸，谋求名城保护新机制
      近年来，姑苏区检察院聘请了在苏州地方史料编纂、检察实务和基层司法所工作方面享有盛誉的专家，举办了名城保护专家座谈会、主讲沙龙，培育干警姑苏情怀、护城意识。区法院通过向行政机关制发司法建议、到行政机关授课普法等方式，逐步与涉案行政机关达成共识和默契，协调建立了古保委、城管、国土、住建、环保等部门内部协调联动机制。
      四、姑苏“政法护名城”的思考和探索
      1.整合现有资源，逐步丰富“政法护名城”的信息渠道
      城管110联勤联动、社会综合治理联动机制，路长、河长责任单位，社区民警、“老娘舅”、各类志愿者，以及“六个一”基层走访、“331”整治等各种活动，“12345”、“寒山闻钟”等各类热线，都是名城保护现成的、可操作的，而且具有一定人气和基础的信息渠道。政法部门不仅要埋头苦干，更要灵活巧干，做信息采集的有心人和拓荒者，主动进行对接，主动履行职责，主动分担压力，学会化繁为简，在综合信息中拣选有效信息。
      2.融合多方协作，逐步创新“政法护名城”的有效途径
加强与行政机关的沟通联系，努力构建司法、行政互通共融的大保护格局。一要高位协调。发挥区委政法委、区古保委的牵头作用，协调法制办、城管、住建、发改、市场监管等相关部门组建名城保护法治协调小组。二要政策明晰。由法制办负责，创新姑苏区古城保护信息库建设，收集整理、动态更新行政机关现行政策法规，为依法行政提供依据。三要服务先行。发扬政法机关的法律专长，建立重点情况会商会办机制，对政策法规界定模糊的事项事先提供法律建议。四要监督评估。引入行政公示、人大政协专项报告等制度，向政法机关、社会公众、监督单位展现进程、评估成绩、接受监督、提高实效。
       3.寻求社会助力，逐步提高“政法护古城”的整体合力
      要吸贤纳智、博采众长，积极探索古城保护广泛而有效的参与途径。一要加强智库建设，吸收行业高端人才，为名城保护筹谋划策，并通过其行业人脉扩大名城苏州的影响。二要密切媒体合作，通过大众喜闻乐见的传统栏目，普及互动的自媒体平台，互利时尚的“红包”模式，使名城保护深入人心。三要树立品牌效应，围绕“吴文化”精髓和重大民俗活动，以传承带动保护，用保护促进传承，形成“保护古城，人人有责”的社会氛围。